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解读《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》

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发表于 2017-2-13 15:51:38 | 显示全部楼层 |阅读模式

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  《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》是为进一步健全农村土地产权制度,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,现就完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法提出的意见。由中共中央办公厅 国务院办公厅于2016年10月30日印发并实施。
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  一、“三权分置”出台背景和主要内容

  2013年7月,习近平总书记明确提出,深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。今年4月25日,总书记在小岗村农村改革座谈会上强调,新形势下深化农村改革,主线仍是处理好农民和土地的关系。党的十八届五中全会明确提出,完善土地所有权承包权经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转。
  为贯彻落实中央要求和总书记指示,农业部会同有关部门组织起草了《三权分置意见》,并经中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过。《三权分置意见》明确了实行“三权分置”的历史必然性,以及对促进现代农业发展的重要意义;强调了落实“三权分置”的指导思想和基本原则,对坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权、完善“三权”关系作出了具体规定;提出了确保“三权分置”有序实施的任务和工作要求。
  改革开放之初,根据当时农业生产力水平低下、解决吃饭问题是当务之急的实际情况,我们在坚持农村土地集体所有的前提下,把土地承包经营权赋予农户家庭,实行了家庭联产承包责任制,实际上是“两权分离”,充分调动了亿万农民群众的生产积极性,解决了温饱问题,也使几亿农村贫困人口脱贫,为国民经济的持续快速发展提供了基础支撑。经过三十多年的发展,随着社会主义市场经济的不断发展完善,按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度要求,中央又部署开展了农村土地集体所有权、农户承包经营权的确权登记颁证,向农民“确实权、颁铁证”,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,进一步夯实了制度根基。现阶段,随着工业化、城镇化深入推进,农村劳动力大量转移进城,到二、三产业就业,相当一部分农户将土地流转给他人经营,承包主体与经营主体分离,顺应这样一个发展现代农业的趋势和农户保留承包权,愿意流转经营权的需要,现在又实行集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”并行。 “三权分置”这一制度安排,坚持了土地集体所有权,稳定了农户承包权,放活了土地经营权,为引导土地经营权有序流转,发展农业适度规模经营,推动现代农业发展奠定了制度基础。可以说 “三权分置”是在新的历史条件下,继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。

  二、“三权分置”这一重大改革的核心内涵是什么?

  概括地讲“三权分置”是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权”分置并行。随着我国城镇化的发展,农民无论进二、三产业还是进城市,他还想给自己留一个后路,同时他又有流转土地经营权的意愿,所以这次又将土地承包经营权分为承包权和经营权。这样就形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。在这个框架下,农村土地的集体所有权归集体所有,是土地承包权的前提。农户享有的承包经营权在土地流转中又派生出经营权,集体所有权是根本,农户承包权是基础,土地经营权是关键,这三者统一于农村的基本经营制度。这种制度设计是来源于实践的,也是问题导向,主要目的是想解决两个问题。第一是通过科学界定三权的内涵、边界以及相互间的关系,来巩固和完善农村的基本经营制度,能够更好地维护、实现农民集体、承包农户以及新型经营主体的权益。第二个想解决的问题是,通过实行“三权分置”促进土地资源优化配置,土地作为要素要流动起来,培育新型经营主体发展适度的规模经营,推进农业的供给侧结构性改革,为发展现代农业、增加农民收入提供新的路径和制度保证。

  三、“三权分置”过程中如何正确处理农民和土地的关系?

  “三农”问题的核心是农民问题,农民问题核心现阶段仍然是土地问题。我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的,新形势下深化农村改革主线仍然是处理好农民和土地的关系。我们改革开放之初主要处理好农村土地集体所有和农户家庭承包经营之间的关系,那时候我们实行“两权分离”,打破了大锅饭,调动了积极性,取得了很好的成效。现阶段处理好农民与土地的关系,很重要的方面就是处理好土地流转中的承包农户和经营主体之间的关系。近年来大量的农业人口转向二、三产业,家家包地、户户种田的局面已经发生很大的变化。土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍,农业生产者的构成发生了深刻的变化,全国2.3亿农户还是土地承包者,但是已经将很大一部分承包的土地流转出给新型市场主体,不再从事农业生产。家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体不一定拥有土地承包权,但是流入了较大规模的土地搞农业,拥有土地经营权,是真正的农业生产经营者。所以我们在实行“三权分置”之后需要在坚持农村土地集体所有基础上,处理好传统承包农户和新型经营主体二者的关系。为此《意见》作出了规定,概括起来是两方面。一是明确严格保护承包权,强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益,任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,任何组织和个人都不得强迫或者限制其流转土地。同时根据形势发展需要,又赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能。第二方面要求加快放活土地经营权,赋予新的经营主体在流转土地上,享有占有、耕作并取得相应收益的权利,稳定经营预期,使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施,这样才能推动现代农业的发展。总之,《意见》把承包农户、新型经营主体双方在承包地上权利厘清了,可以有效地避免和化解流转中产生的纠纷,确保农业的健康发展和农村的社会稳定。
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  四、从承包经营权中分离出的经营权是属于物权还是债权?在之后的抵押担保中,如果出现困难和纠纷又该如何协调?

  农户的承包权属于用益物权。农户流转土地给经营主体,把经营权转让出去,现在实行合同管理,就是承包农户和流入土地的新经营主体要签订合同。签订合同要按照农村土地承包法的规定来规范运行,农民集体以及政府的农业经营管理部门可以加以指导。这个制度安排可以从法律和政策上,使多方的权益得到保障,特别是承包农户的权益,任何个人和组织不得强迫或者限制他们流转土地,但是你要按规定备案。

  五、“三权分置”对新型农业经营主体的权益有什么保障?

  《意见》围绕放活经营权作出了相应规定:一是明确了经营权内涵。明确土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利。强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上,平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权。二是明确了经营权的权能,经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地,经过承包农户同意,经营主体可以依法依规,改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施。还可以经承包农户同意,向农民集体备案后再流转给其他主体,或者依法依规设定抵押。流转土地被征收时,可以按照合同获得地上的附着物和青苗的补偿费。三是鼓励创新方式,鼓励采用土地入股、土地托管、代耕代种,通过多种方式来发展适度规模经营,探索更有效的放活经营权的途径。《意见》对经营权内涵、权能以及流转形式都作出了规定。目的就是保证经营权的实现,稳定经营者预期。

  六、“三权分置”实施后,农业补贴在政策上会有哪些调整?

  “三权分置”对农业政策,包括补贴政策都会产生深刻的影响。总的趋势是新增的农业补贴向适度规模经营的家庭农场、合作社等新型主体适度倾斜,比如建立担保体系或提供购置农机具补贴等。农业补贴下一步的趋势,增量向新型主体倾斜,这是大方向。主要应当补贴在支持新型经营主体开展基础设施建设,特别是农业生产条件改善等方面。我们创造条件,促进新型经营主体和适度规模经营健康持续地发展,对建设现代农业、增加农民收入都会产生一系列的积极影响。

  七、“三权分置”的核心问题是什么?

  “三权分置”,很重要的一个核心问题是要保护农民的土地承包权。为此,中央在十八大以后进行部署,全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证。通过“确实权、颁铁证”,承包农户和流入土地的新经营主体心里都有底,流转时间可以长一点、稳定一点,便于经营主体拿到土地生产经营的长远预期。《意见》强调,要严格保护承包权,维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益,任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,也不得强迫或者限制其流转土地;赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能;要求加快放活土地经营权,赋予新的经营主体在流转土地上,享有占有、耕作并取得相应收益的权利,稳定经营预期,使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施。《意见》厘清了承包农户、新型经营主体双方在承包地上的权利,有效避免和化解土地流转中产生的纠纷,确保农业健康发展和农村社会稳定。

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