安理周刊：挖掘|“分”“解”不动产登记条例

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“分”“解”不动产登记条例

引言:于2014年12月22日发布的《不动产登记暂行条例》，将于2015年3月1日施行。本条例背负了太多的期盼，“房价应该要降”、“官员别想再有那么多房”，也有带来太多的担心，“房地产税箭在弦上了”。本期安理周刊为您解读该条例。

第一条　为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，根据《中华人民共和国物权法》等法律，制定本条例。

物权法第十条第二款规定，国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、登记机构和登记办法由法律、行政法规规定。因此本行政法规是在物权法的基础上制定，并完善其内容，目的是通过对权利的具体展示落实不动产物权。

第二条　本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。 本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。

规定了不动产登记的概念、主体、对象、载体和登记的范围。

第三条　不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。

通过列举的方式规定了登记的类型。

第四条　国家实行不动产统一登记制度。 不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则。 不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。

第三款尤其确立了物权的稳定性。

第五条　下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记： （一）集体土地所有权； （二）房屋等建筑物、构筑物所有权； （三）森林、林木所有权； （四）耕地、林地、草地等土地承包经营权； （五）建设用地使用权； （六）宅基地使用权； （七）海域使用权； （八）地役权； （九）抵押权； （十）法律规定需要登记的其他不动产权利。

本条是对条例第2条的细化，其实从本条可以看出并非对所有的不动产物权都要进行登记。呼应物权法第9条规定，依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。物权法第246条规定，法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定作出规定。可见本条例的内容对于完善物权法有很重要的意义。 此外，还必须强调的是登记制度的改革对原本没有统一管理制度的农民集体所有的不动产的影响。2014年中央一号文件中，将农村土地改革置于全面深化农村改革的一项重要举措，文件指出稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。由此可见，统一登记的布局为完成这个目标提供了依据，此外有助于集体经营性土地的公平入市和抵押融资，有助于促进基于农村用地权利的金融产品的开发。

第六条　国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。 县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。

从本条规定可以看出，除了中央层面的领导机构是确定的之外，地方政府的不动产登记机构是不确定的，并且没有诸如工商管理制度等系统的编制，这有可能对初期的统一登记工作造成一些影响。但是相比于物权法第10条规定的，不动产登记由不动产所在地的登记机构办理来说，已经将权力集中于政府，这个层面也是一种统一。 但是从立法背景上来看，“统一”的最本质的要求是权属表现形式的统一；以及管理系统建立之后，相关“权属信息”管理的统一。因此中央和地方关于不动产登记的微观管理和操作的层面是统一构建的话，就算主体方面没有确定，成果的统一就不至于导致管理层面的二次工作。

第七条　不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。 跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。 国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。

本条是对不同层次的行政机关权限的规定。

第二章　不动产登记簿

本章主要是对行政机关的工作作出规定。

第八条　不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码。 不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。 不动产登记簿应当记载以下事项： （一）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况； （二）不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况； （三）涉及不动产权利限制、提示的事项； （四）其他相关事项。

本条规定了不动产登记簿的事项，并且对行政机关的登记管理布局做出了规定，这是统一工作的前提。

第九条　不动产登记簿应当采用电子介质，暂不具备条件的，可以采用纸质介质。不动产登记机构应当明确不动产登记簿唯一、合法的介质形式。 不动产登记簿采用电子介质的，应当定期进行异地备份，并具有唯一、确定的纸质转化形式。

对登记信息的载体做出明确的规定，这是不动产统一管理、信息统一获取的一个大前提，也可以尤其凸显出通过信息化简洁行政工作和流程的初衷。不动产登记统一管理的意义一方面是使产权透明，最重要的目的是便利其他行政机关和自然人可以在全地域层面获取不动产相关信息。这也彰显了未来一个更重要的工作，即通过第23条规定的信息管理基础平台的构建，是未来更加有效率地解决具体的案件的前提。 当然，从现行的规定来看，短期之内构建信息管理平台，统一形式仍然有很大的困难。因为地区之间固有的差异，全面数字化客观上不可行，因此无论是电子介质还是纸质介质，为了便利将来全面的数字化，必须严格依据前述条文对不动产的内容进行登记。 第二款“异地备份”制度有其积极意义，充分考虑到了电子数据的性质，在法律上对信息的保护作出规定，是立法技术紧跟信息网络技术的体现。

第十条　不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。任何人不得损毁不动产登记簿，除依法予以更正外不得修改登记事项。 第十一条　不动产登记工作人员应当具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力。 不动产登记机构应当加强对不动产登记工作人员的管理和专业技术培训。

第十二条　不动产登记机构应当指定专人负责不动产登记簿的保管，并建立健全相应的安全责任制度。 采用纸质介质不动产登记簿的，应当配备必要的防盗、防火、防渍、防有害生物等安全保护设施。 采用电子介质不动产登记簿的，应当配备专门的存储设施，并采取信息网络安全防护措施。

第三款呼应本条例第9条的内容。

第十三条　不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿损毁、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。 行政区域变更或者不动产登记机构职能调整的，应当及时将不动产登记簿移交相应的不动产登记机构。

第三章　登记程序

本章是申请、受理和办理不动产登记的相关规定。

第十四条　因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。 属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请： （一）尚未登记的不动产首次申请登记的； （二）继承、接受遗赠取得不动产权利的； （三）人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的； （四）权利人姓名、名称或者自然状况发生变化，申请变更登记的； （五）不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的； （六）申请更正登记或者异议登记的； （七）法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的其他情形。

因为我国不动产物权变动采取登记生效主义，因此买卖合同、抵押合同的生效和物权变动的生效通常不是同时发生，在第一款中强调双方共同申请而参与登记环节，可以尽可能减少“双方”意见不一致引发的权属纠纷。在这种情况下，交易双方事先准备相关材料，协商好时间，才能便于登记的顺利进展。

第十五条　当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。 不动产登记机构将申请登记事项记载于不动产登记簿前，申请人可以撤回登记申请。

第一款对申请登记的主体做出了规定，即“当事人或者其代理人”。

第十六条　申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责： （一）登记申请书； （二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书； （三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书； （四）不动产界址、空间界限、面积等材料； （五）与他人利害关系的说明材料； （六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。 不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。

因为物权法第12条仅用“权属证明和其他必要材料”来概括当事人需要准备的材料，所以本条是对物权法的补充和细化。 尤其是第（三）项中最关键的三种材料，不限于权属证书，正是考虑到不同登记类型的要求，做出的尽量周延的列举。 第三款对办公场所和门户网站公布申请所需相关信息的规定，是推进登记工作顺利进行的举措。

第十七条　不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理： （一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人； （二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人； （三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容； （四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。 不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。

本条是关于行政主体受理申请的相关规定，基本和行政许可的相关规定相同。

第十八条　不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验： （一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致； （二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致； （三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。

本条规定，办理登记的过程中审查当事人提交材料的原则是书面审查，以此尽量减少当事人提交材料之后对程序的参与配合，避免浪费额外的时间精力。

第十九条　属于下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看： （一）房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记； （二）在建建筑物抵押权登记； （三）因不动产灭失导致的注销登记； （四）不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。 对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。不动产登记机构进行实地查看或者调查时，申请人、被调查人应当予以配合。

尽管书面审查是原则，但是为了保障登记的正确性，需要实地查看和调查，这种情况下需要相关人员的配合。

第二十条　不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。

物权法、担保法、土地管理法并未对登记的办理时限做出规定。我国不动产物权的变动采取登记生效主义，因此不动产登记本质上属于行政许可，行政许可法第42条规定了“20+10”的期间，但是法规另有规定的，从其规定。 本条从外观上来看，时间的明确规定给了行政主体以约束，和法律责任对应起来之后，对提高行政主体的办事效率有很重要的意义。

第二十一条　登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。 不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。

第二款规定完成登记自动获得权属证书或者登记证明，可见当事人不需要二次申请就可以获得相应的证书。 基于目前权属证明多样性的现状，并且考虑统一登记和统一证明形式的初衷，在登记工作完成之后，及时发放相应证明文件就显得尤为重要。

第二十二条　登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人： （一）违反法律、行政法规规定的； （二）存在尚未解决的权属争议的； （三）申请登记的不动产权利超过规定期限的； （四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。

本条规定的是不予登记的情形，需要注意与不予受理的情形的区分，本部分内容是需要进行书面或者实地审查才可以决定，但是需要书面告知申请人，以便于申请人考虑下一步的行为。

第四章　登记信息共享与保护

第二十三条　国务院国土资源主管部门应当会同有关部门建立统一的不动产登记信息管理基础平台。 各级不动产登记机构登记的信息应当纳入统一的不动产登记信息管理基础平台，确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享。

本条呼应本条例第9条的规定，以电子介质进行登记的优越性在此体现。也可以推测未来全国各个机构开展工作的一种趋势，即信息的电子化和统一化，国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等在具体的工作中的互动越来越多，因此这种大布局的构建是“功在当代，利在千秋”。

第二十四条　不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等应当实时互通共享。 不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息，不得要求不动产登记申请人重复提交。

第二款规定信息互通的背景下不能要求申请人重复提交信息，也是便民原则的体现。

第二十五条　国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享。

本条体现了信息共享的根本目的，并且做了一个更加宏观的布局，接下来详细分析统一管理和信息共享的意义。 （一）从国土资源部门的角度来看，本条例并非是直接调控房地产市场，而是将对不动产交易环节的调控，着重转移到对存量的调控，因此没有根本地触及供需关系，对房价的作用极其有限。 （二）从公安、检察部门的角度来看，尽管本条例并非直接针对反腐中的房产信息透明化，但是若在具体的民事、刑事、行政诉讼案件中，民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门都能做到信息的共享，那么具体案件的侦查会更加顺利的推进。 （三）从法院的角度而言，统一登记和信息共享对执行程序的作用更加明显，治理执行“老赖”始终是一个较为棘手的任务，个人财产状况透明化后，可以更有针对性地执行财产。 （四）从金融、审计部门的角度来看，相关的信息也都可以便捷具体项目，诸如征信，的处置。 （五）从税务部门的角度来看，本次统一登记对财产税的征收和税负公平意义重大。最直接的当然是加快了房地产税的推出步伐，但是值得关注的是，遗产税和所得税的计算和征收也会受到相应的影响。如果统一登记和信息共享可以顺利实现，过去缺乏财产性税收来源的现状就会得到明显改观，明确个人财产范围，完善计算进而更加综合、精确地计算税金。

第二十六条　不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密；涉及国家秘密的不动产登记信息，应当依法采取必要的安全保密措施。

本条规定直接对应法律责任，无论是行政机关还是申请人、利害关系人，都担负保密的责任。但是这部分内容必须通过未来的立法工作逐渐完善。

第二十七条　权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。 有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。

本条规定了有权查询房地产信息的主体，限定在了权利人、利害关系人、有关国家机关的，由此可见这是有限度的信息透明化。本条例出台之前，最大的呼声就是反腐中官员财产信息的透明化，但是普通的民众并不会直接从本条例中获益，因此需要理性对待。

第二十八条　查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。

本条规定了查询不动产信息的条件，并且强调在权利人同意的前提下才能透露权利人的相关资料。当然信息的收集管理和信息的保护始终是一个矛盾，进一步体现出来公共利益和个人隐私之间的权衡，因此实际中的布局仍然需要管理部门多加考虑，并进一步细化相关规定。

第五章　法律责任

第二十九条　不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。 第三十条　不动产登记机构工作人员进行虚假登记，损毁、伪造不动产登记簿，擅自修改登记事项，或者有其他滥用职权、玩忽职守行为的，依法给予处分；给他人造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第三十一条　伪造、变造不动产权属证书、不动产登记证明，或者买卖、使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明的，由不动产登记机构或者公安机关依法予以收缴；有违法所得的，没收违法所得；给他人造成损害的，依法承担赔偿责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第三十二条　不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员，查询不动产登记资料的单位或者个人违反国家规定，泄露不动产登记资料、登记信息，或者利用不动产登记资料、登记信息进行不正当活动，给他人造成损害的，依法承担赔偿责任；对有关责任人员依法给予处分；有关责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。

“如何保密”和“泄密之后如何处理”是最重要的两项任务，如同前一章的规定，立法中需要细化，实践中需要进一步考察相关部门的配合。

第六章　附　　则

第三十三条　本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。 不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。

第一款规定与第4条呼应，为了确保权利的稳定。 第二款对土地承包经营权的强调也与现在的政策相呼应。

第三十四条　本条例实施细则由国务院国土资源主管部门会同有关部门制定。

本条可以看出，日后国土资源部门和政府仍然有很多工作需要做。

第三十五条　本条例自2015年3月1日起施行。本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准。

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